Ранний опыт государственного строительства большевиков и Конституция РСФСР 1918 года
7
24975
|
Официальные извинения
972
102917
|
Становление корпоративизма в современной России. Угрозы и возможности
239
83417
Человек и государство в управленческих моделях. К вопросу о сопряженности 0
18
1 Индивид есть источник оценок. Он «дифференцирует, сортирует и упорядочивает состояния мира, — пишет Карл Бруннер[1], — и в процессе этой деятельности редуцирует все объекты, с которыми сталкивается, до соразмерной ему величины» [2. С. 56.]. Истоки этого утверждения можно увидеть еще в протагоровском принципе «человек — мера всех вещей»[2]. В экономической (рыночной) среде, в которой человек выступает как сущностно обособленный автономный субъект, он выносит суждение, применяя оптику «купли-продажи», предполагаемой выгоды. И применяет ее, не только вступая в отношения обмена с такими же подобными себе индивидами, но и перенося ее на государство. Тем самым он сводит его до своего уровня, выстраивает коммуникацию напрямую без посредников, обеспечивая этим равенство положений и позиций. Экономическая подсистема через функцию адаптации сближает индивида и государство как клиента и поставщика. Дополнительное сопутствующее значение получает здесь структура «налог-обязательство». Налог, помимо того, что является политической рентой, реализацией политических прав и власти в обмен на обязательства, становится платой за услугу. В этой системе государство рассматривается лишь как «машина по оказанию услуг совокупному потребителю», им же (потребителем) и оплаченных [20. С. 67]. Такое сервисное государство предполагает обновленную систему управления — обеспечения реализации своих постоянных функций. Обновленная управленческая модель, известная как новое государственное управление (NPM), основывается на идее заимствования инструментов, используемых в экономической сфере[3], с целью повышения эффективности[4] управления так называемым общественным сектором. Оптимизация[5] качества управления должна происходить за счет уменьшения общественных издержек через внедрение рыночных механизмов и усиление ответственности за «удовлетворение потребителя-клиента». Последнее основывалось на идее оценивающего индивида и предполагало, что эта определяющая черта (оценка-выбор) даст возможность выбирать между сектором общественным и частным при поиске лучших по качеству (максимизация выгоды) общественных услуг. Основными допущениями (аксиомами) «нового» или «руководящего» менеджмента стали: государственный и бизнес-сектор подобны, значит, сопоставимы через результаты влияния стимулирующих и тормозящих экономических факторов. Подобие предполагает взаимозаменяемость функций. Взаимозаменяемость осуществляется на базе экономических критериев: какой сектор с меньшими издержками выполняет ту или иную функцию тот и становится ее «владельцем-распорядителем»[6]; госструктуры переделывают свой «организационный дизайн» под клиента, сотрудники госучреждений наделяются функциями «менеджеров по предоставлению услуг» (хотя, можно сказать, и по продаже, раз государственный и частный сектор подобны) с основной задачей «справиться», т.е. получить результат[7]; достижению результата отдается приоритет перед выполнением правил; нацеленность на результат, то есть на потребителя (в том числе, в координатах «прибыль-издержки», которые могут трактоваться широко), становится сущностью «нового управлении». Результат предполагает измеряемость и сравнение, которые основываются на показателях вложенных ресурсов, непосредственного результата и предполагаемых последствиях (системного эффекта). Измерение и сравнение открывают возможность распознавать слабые и сильные стороны организации, тем самым выявляя зоны предполагаемого улучшения. Результат кладется и в основу так называемого результативного бюджетирования, ориентированного на тактические задачи и стратегические цели, решаемые и достигаемые через соответствующие программы развития; децентрализация управления на основе норм распределенной ответственности как внутри управленческой структуры, так и между структурами и иными институтами, в том числе, негосударственными; делегирование управления вместе с ответственностью и предоставлением ресурсами. Удовлетворение потребителя под лозунгом «больше бизнеса в администрации», ставшее квинтессенцией «нового управления», предполагает в публичной зоне управления несколько связанных между собой подходов: поиск новой рационализации бюрократии для повышения продуктивности ее управленческих функций; поиск и внедрение новшеств для реализации новых методов управления общественной сферой — политика так называемых инноваций; поиск путей оптимизации своих обязательств перед населением, перевод их в негосударственный сектор с перспективой приватизации — политика коммерциализации. Совокупность этих подходов можно назвать политикой RIC (rationalization, innovation, commercialization), которая выразилась в трансформации управленческой системы как производной от изменившихся задач и функций. Эта система сохранила иерархичность, но иерархичность рассеянного характера, легитимируемую задачно-целевой функцией, стала трехъуровневой. За министерским ярусом фиксируется целеполагание и проведение госполитики. На промежуточный уровень — зону ответственности служб — возлагается контроль, надзор, отстраивание управленческих механизмов в проведении этой политики. На базовый уровень (агентств) делегируются полномочия по выработке и предоставлению услуг. Этот уровень и выражает всю идеологию «нового госуправления». Курс на нововведения выразился в переносе в сферу госуправления инструментов и практик из бизнес-среды: стратегическое планирование как производное стратегического корпоративного управления, где корпорация имеет свою миссию, целеполагание, индикаторы достижения цели, систему обратной связи; финансовое управление; программный способ достижения целей; разнородный (гетерогенный) анализ; практики KPI (ключевые факторы успеха) с таким «инструментальным оформлением», как срезы расходов рабочего времени на выполнение тех или иных процедур, «фотографирование рабочего места», хронометраж рабочего дня, оценка со стороны клиента, т.е. оценка эффективности процессной деятельности, что принципиально отличается от заявляемой нацеленности на результат; поиск и применение лучших практик и на их основе сравнение (оценка) как внутри организации (учреждения), так и между внешними объектами; терминологические новшества, выразившиеся в использовании понятий «максимизация целевой функции», «экономическая рациональность», «оптимизация» и т.п., что говорит не только о «вторжении» в управленческую сферу лексики экономической подсистемы, но экономической подсистемы, построенной на идеологии Economics[8]. Оптимизация обязательств, т.е. оказания общественных услуг с опорой на предприимчивость, ресурсы и возможности частного сектора, проводилась через механизмы государственно-частного партнерства, госзаказа, аутсорсинга (который стал ведущим элементом NPM, наполненным идеей передачи государственных функций частным организациям и за свою избыточность часто критикуемым механизмом NPM), приватизации в таких сферах, как коммунальное хозяйство, транспорт, образование, здравоохранение. Считается, что «рыночное госуправление» (еще одно название NPM, отражающее его суть) лучше всего показало себя в англосаксонских странах и стало дополнительным инструментом и без того «скромного» государства Северной Европы. Что, безусловно, было производным социально-культурных и исторических особенностей[9]. Оно внесло больше динамизма прежде всего в нижний ярус управленческой системы, где самой реформаторской логикой предполагалось стимулирование творческого подхода, через применение которого оценивался и сам профессионализм; сделало госслужбу структурно более гибкой, эффективной с т.з. расходования бюджетных средств, способной к реакции на вызовы времени. Вместе с тем «педалирование» внимания на соотношении расходов и доходов (хотя и сам критерий, и акцент на нем был следствием самих причин внедрения в госуправление рыночных практик — увеличения издержек в общественном секторе и роста социальных расходов государства, растущих ожиданий граждан при неприятия повышения налогов) затеняло сам предмет госуправления — общественные потребности, подчиняло логикой обстоятельств госуправление если не диктату, то давлению принципов и подходов «менеджериального поворота». Последний, если и повышал эффективность отдельных организаций общественного сектора через применение конкурентных инструментов, то при этом и обострял проблему координации, усиливал непоследовательность госполитики, разрушающую системность ее (политики) институционального дизайна [14. С. 179]. Отмечается и противоречивость практики внедрения новой модели управления: через применение NPM осуществлялся подрыв «классических рыночных и менеджериальных механизмов», а корпоративизм стал оборотной стороной либерализма. Для повышения эффективности госуправления предполагалось привнесение в него рыночных механизмов и создание некой конкурентной среды, пусть иногда с префиксом «квази», между государственным и частным сектором при предоставлении общественных услуг, но «возникла …мощная прослойка «привилегированных» контракторов (тесно переплетшихся с государственными и ведущими финансовыми структурами), …поставившая под свой контроль …распределение значительной части бюджетных средств» [19. С. 160]. Эта противоречивость поверхностна. Ведь монополизация той или иной сферы — закономерный результат конкуренции. Без возможности необходимость бессильна. Через возможность и влияние необходимость становится данностью. Здесь данностью стало ведомое положение госуправления, поскольку через применение механизмов, отшлифованных в бизнес-среде, через идеологию рынка происходит его подчинение, внедрение в него иных ценностных смыслов. Этому способствует и так называемое «челночное замещение должностей» из бизнеса на госслужбу и обратно: у агентов такой практики складывается ценностный багаж, наполненный в том числе обременениями связей, обязательств, профессиональных стереотипов и прочих зависимостей. И само государство как политическое оформление социальной системы не столько подстраивается, сколько выстраивается под экономическую подсистему, точнее, под цели и задачи основных ее акторов (игроков) — корпораций, приватизируется ими. Приспосабливается к интересам корпораций и само целедостижение как основная функция политической подсистемы. Под экономическую подсистему адаптируются (и подчиняются ей) и правовые институты вместе с функцией интеграции. Через понятие «клиент», выражающее покупательную способность индивида, замещается и политическая природа человека, определяемая в категориях «гражданства». Для клиента важно собственное благополучие, удовлетворение которого основывается на выборе того или иного поставщика услуг (в данном случае государственного или частного). Коммуникация между клиентом и поставщиком здесь происходит не на «праве голоса» в политико-правовом смысле, он здесь не слышен (хотя «голос» (почти тоже, что и политическое общение по Аристотелю) есть один из основных показателей гражданства: через него гражданин взаимодействует с государством, выражая свое мнение и выбирая приоритеты действий в общественной зоне), а на невербальной форме «выхода» из отношений или «входа» в них через связи «купли-продажи», т.е. востребованность или невостребованность услуги. При равных возможностях «покупки» услуги востребованностью будут пользоваться предложения частного сектора, хотя бы потому, что он выступает «донорской системой» идей и практик для сектора государственного. При редукции «гражданина» к «клиенту» возникает вопрос о покупательных способностях (возможностях) последнего. Чем они слабее, тем менее включенным становится человек в такую общность, как государство. Хотя сама легитимность государства во многом зависит от товарного и услугового изобилия. А замещение гражданства, т.е. всеобщих ассоциированных прав и обязанностей, есть одновременно и замещение государства, поскольку связь гражданства и государства нерасторжима. «Замещающий дрейф» в координатах рынка может происходить лишь в направлении интересов основных его (рынка) «держателей» — корпораций, более комплиментарно называемых иногда экосистемами, выстраивающих «под себя» всю окружающую среду, а в более широком плане и самого человека, стимулируя в нем качества и устремления «экономического человека». В качестве примера такого выстраивания среды можно привести деятельность попечительских советов при университетах, в которые все чаще входят представители бизнеса, особенно банков, финансовых и инвестиционных компаний, а также представители сырьевого капитала. Их введение в данные советы влияет на образовательный процесс. Результат — изменение социального «взаимодействия внутри образовательной структуры: ее вершиной становятся финансовые менеджеры и сопряженные с их деятельностью лица, а профессора, преподаватели и научные сотрудники оказываются внизу финансово-ориентированной социальной иерархии университета» [26. С. 36-46, 27. С. 105-113]. Этот процесс назван «менеджериализмом» и описан как снижение роли коллектива во влиянии на состав руководителей, цели и методы управления организациями, переход к доминированию «эффективных менеджеров». В ходе «менеджериального поворота» возникает затруднение в сопряженности «рыночного госуправления» и демократических политических практик, по канонам которых управленцы есть «производное» выборных должностных лиц, получивших должность в результате гражданского волеизъявления. Между первыми и вторыми выстраиваются отношения, скрепленные ответственностью. Согласование этих отношений с требованиями к агентскому ярусу, обусловленными принципом «больше инициативы, предприимчивости, гибкости» для преодоления дисфункций административной системы, с чем и был связан «менеджериальный поворот», становится проблемой. В этой связи Рональд Мои[10] пишет, что при конституционной демократии «главной общественной ценностью является идея о том, что назначенные государственные должностные лица должны нести ответственность …перед избранными должностными лицами и через них — перед обществом. Когда государственные функции передаются частным организациям, обычно по контракту, это приводит к неизбежному ослаблению по линии политической подотчетности. В то время как правительственное агентство прямо подотчетно избранным должностным лицам, частная контрактная организация находится с ними только в косвенных, несущественных взаимоотношениях…Федеральное правительство быстро теряет многие из его функций по принятию решений в сфере действия частных коммерческих и некоммерческих организаций… [Складывается ситуация, когда — авт.] вместо иерархических взаимоотношений федерального правительства со своими агентами на практике существуют более сложные торговые взаимоотношения, в которых федеральные агентства часто являются более слабой стороной» [18. С. 619]. 2 Встает вопрос об идейной достоверности исходных положений, определивших теоретическую основу «рыночного госуправления». Принято ссылаться на Карла Поланьи[11], но его выводы заслуживают быть повторенными. Рыночный тип общества и согласующийся с ним «рыночный» тип поведения, в котором основным субъектом становится человек, максимизирующий полезность, появился в Европе (точнее, в Англии) в лучшем случае, на перепутье XVIII–XIX вв., и сама рыночная экономика вместе с золотым стандартом (на тот момент) и свободой торговли стали их изобретениями. До этого рыночной экономики как системы, в которой рынок был бы главным регулятором, а производство организовывалось бы в форме «купли-продажи», не существовало. Через идею саморегулирующегося рынка (здесь можно вспомнить «денежных людей» времен Славной революции в Англии как агентов подобной идеи) рыночный механизм с товаром как его основным понятием (в товар включались уже и земля, и труд, и деньги) подключался «к разнообразным факторам экономической жизни», превращая тем самым и само общество в придаток рынка, воздействуя на все общественные институты, требуя «ни более ни менее как институционального разделения общества на экономическую и политическую сферы». При этом ничем не ограниченный рынок (в котором все подчинено отношениям обмена) обнаружил тенденцию к саморазрушению (например, монополия как отрицание рынка). Купирование подобной тенденции потребовало от общества ограничительных институтов и норм, т.е. без социального и политического регулирования ни саморегулирующийся рынок, ни модель «экономического человека» существовать не могут [22, 23]. Сама идея «рыночного госуправления» была продуктом (хоть и отсроченным по времени) институционального разделения общества на экономическую и политическую сферы. Но ее внедрение шло через вертикально-линейные механизмы, считающиеся принадлежностью другой управленческой модели — так называемого традиционного государственного управления — ТРА (Traditional Public Administration) или модели Вебера, на преодоление дисфункций которого (диктат правил, замещение публичных целей корпоративно-групповыми и т.д.) по существу и был направлен NPM, движимый идеей создать правительство, которое работает лучше, но стоит меньше[12]. Модель Вебера была ответом на задачи управления в усложнившемся обществе. Он основывался на системе взглядов, обусловленных рациональными соображениями, которые господствовали в промышленном производстве (фордизм) и в целом в индустриальной экономике с ее массовостью и рутинностью процессов[13], где внутренней основой капиталистического предприятия служила калькуляция как показатель рационально организованной системы, где капиталистическое развитие происходило в теснейшей взаимосвязи с рационализацией самого государства [5. С. 129]. По сути, таким же ответом было и «рыночное госуправление». Оно стало реакцией на проявления «дестабилизации крупных корпораций, использующих традиционные технологические производства», когда «корпорации перестали существовать за счет массового спроса на традиционную продукцию по стабильным ценам, начали зависеть от покупателей и инвесторов; первые требовали новые продукты за меньшую цену, а вторые искали места вложения капиталов, дающие большую прибыль» [1. С. 175]. Всее дело здесь не в причинно-следственных связях между моделями управления и технологическими укладами (совокупностью сопряженных производств, имеющих единый технический уровень и развивающихся синхронно), а в том, что, будучи таким же ответом на усложнение общества, «рыночное госуправление» отводило самому государству если не второстепенную, то подчиненную роль (хотя и укрепляло свою легитимность через механизмы NPM), что, впрочем, не расходится с принципами либеральной доктрины, идущими еще от Локка, и в целом институциональной линией в восприятии государства. Об этом писал еще Поланьи, отмечавший, что американская конституция, разработанная представителями элиты в стране фермеров и ремесленников, полностью вывела экономическую сферу из-под конституционной юрисдикции, обеспечив этим максимально возможную степень защиты частной собственности и создав единственное в мире рыночное общество, утвержденное на прочном основании закона [23. С. 245-246]. У Вебера же государство, еще не «отрекаясь» от своих национальных характеристик, уже не демиург в гоббсовском толковании, но, видимо, опекун[14]. И здесь можно провести пунктир к Гоббсу, поскольку «государство-опекун» есть либеральная версия «государства-демиурга», версия континентального либерализма, возлагающего гораздо большие надежды на просвещенное государство, чем на ценности личной свободы и независимости от внешних воздействий, как в «островной» английской редакции. В просвещенном государстве доминирует та сторона деятельности, которую Гегель назвал «внешней», связанной с рационализацией социальной действительности через введение определенных норм, правил, условий, рамок для упорядочивания отношений внутри общества, где каждый сам себе цель [8. С. 503], т. е. просвещенное государство есть рационально организованное государство. Здесь рациональность равна калькуляции средств для данной цели. В более развернутом виде это приобретает следующую формулировку: «целерационально действует тот, кто ориентирует свои действия на цель, средства и побочные следствия и при этом рационально взвешивает как средства относительно целей, так и цели относительно побочных эффектов и, наконец, различные возможные цели друг относительно друга, т.е. действует, во всяком случае, не аффективно (в частности, эмоционально) и не традиционно» [6. С. 85]. 3 Рационализация социальной действительности предполагает определенную модель управления, где эффективность административных (организационных, руководящих) действий достигается через специализацию, предполагающую разделение обязанностей; квалификацию как обладание определенными умениями и навыками, обусловленными не только соответствующей деятельностью, но и владением необходимой информацией и знаниями; иерархичность отношений между управленческими уровнями, дающую конструкции устойчивость через применение вертикально-линейной системы связей и фиксируемую через проявление этих связей; безличность и беспристрастность взаимодействий, замещающих подчинtнность человеку подчинtнностью правилам и законам, на которых и основывается принятие тех или иных решений. Последнее, т.е. подчинение правилам, есть проявление гуманизации отношений, т.к. эти правила «являются, — как отметил Людвиг фон Мизес[15], один из отцов-основателей философии либертарианства, — единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола» [17. С. 152]. В более общем контексте правила или нормы обязывают человека вести себя определенным образом. Подобное требование не устраняет альтернативы: либо соблюдать нормы, либо подпасть под действия тех или иных санкций. Так как эта альтернатива всеобща, то при хотя бы предполагаемой полноте ее применения люди будут вести себя одинаково и заранее знать, как поведет себя другой человек. В этом смысле они уравниваются в своем поведении, не теряя своей автономии, которая состоит «не в том, что они могут свободно действовать, — это как раз не допускается, а в том, что они имеют защиту от произвольных действий других» [3. С. 117]. Примерно об этом писал Лев Петражицкий[16], отмечавший, что человек не может требовать от других, чтобы ему делали добро, поскольку это сфера ответственности морали, и к этому нельзя принудить, но может требовать от других, чтобы они не делали зла, т.к. за это уже отвечает право и закон (этим мораль и право и разграничивались). По сути, модель Вебера — не традиционная система управления, где своеобразным «управленческим архетипом», матрицей, имманентной чертой выступают вертикально-линейные связи (что свойственно любой управленческой модели), а максимально рационализированная управленческая система (модель рационального управления). Рациональность здесь становится механизмом повышения управленческой эффективности, таким же, каким потом стали рыночные инструменты и практики в «новом госуправлении». И движение к этой рациональности, к рационализированному чиновничеству, «основанному на постоянных местах работы, на жалованье, пенсиях, служебной карьере, профессиональной выучке и разделении труда, непоколебимой компетенции, документальном протоколировании, иерархической упорядоченности чинов» [5. С. 126-127] есть закономерная тенденция в развитии государства и недвусмысленный критерий его модернизации как производного изменений всей социальной системы. Агентом такой системы управления выступает рационально профессионально вышколенный, специализированный и обученный индивид. И, хотя эти свойства становятся ведущими (а саму такую управленческую систему делают неизбежной), самостоятельность в принятии решений и организаторские способности, основанные на собственных идеях, в малом, но весьма часто — и в большом будут не только признаваться за чиновниками, но и ожидаться от них [5. С. 147]. Тем не менее оборотной стороной вышколенности и специализации станет то, что потом назовут «формальной и детальной организованностью», замещающей собой рациональность, а саму управленческую модель — «механистической», к тому же за рациональностью будет со временем закреплено понятие «ограниченная», а сам чиновник подвергнется критике за нацеленность на максимизацию своего влияния и будет рассматриваться как агент управленческой системы через характеристики «максимизирующего бюрократа». Замещение рациональности (точного расчета средств для данной цели) регламентацией, постоянно расширяющей свои границы, и детальной организованностью становится движением в сторону максимальной формализации, т.е. бюрократизации системы, при которой управленческая система может функционировать с относительной эффективность только в постоянной (стабильной) среде и при монотипности управленческих задач и ситуаций. Формализация, скрепляемая регламентацией, субординацией, безличностью и беспристрастностью (последние подчас выступают только декларативными характеристиками, параметрами «идеального типа») делает из бюрократии «живую машину» (Вебер), которую как «профессиональную и с разделением труда организацию всех человеческих союзов» виртуозно разработали немцы, перехватив инициативу у византийцев, территориальных государств эпохи абсолютизма, французской революционной централизации. В этой «машине» «детали» подгоняются к друг другу не только правилами, но и корпоративным духом (как маркером любой системы), идеей «теплых местечек»[17], на которые рассчитывают обладатели дипломов как основы любых претензий на социальную значимость, как условия «всех хорошо оплачиваемых и при этом, прежде всего, «гарантированных» частных и общественных служебных позиций», ждущие от «места» «подобающее званию, гарантированное, обеспечивающее пенсию жалование, а если возможно, то повышение зарплаты и продвижение по службе в соответствии со старшинством» [5. С. 140]. «Образованность» становится здесь мощнейшим элементом межсословных различий в рамках современного общества [4. С. 71]. Сопряженность бюрократической системы с постоянством среды, монотипностью задач и функций заставляет бюрократию выстраивать эту среду «под себя», подгонять под свою понятную систему связей. Подгонка «под себя» есть упрощение среды через механизмы социальной сегрегации и сепарации, итогом чего должно стать сословно-бюрократическое государство с мнимым парламентаризмом. Задача по упрощению социальной среды становится решаемой, если она коррелирует с доктриной сохранения существующего порядка, поскольку бюрократия, находясь в подчиненном положении административного механизма по отношению к политической системе, становится соразмерной ей, по крайней мере, в высшем политико-административном ярусе в решении обозначенных задач. Сохранение существующего порядка становится доктриной тех, кто оказался у власти, хочет ее удержать и этот порядок отождествляет с существующим положением дел, а неизменность порядка требует упрощения социальной среды, в чем и заинтересована бюрократия. И уже не важно, что само понятие «порядок» требует уточнения, т.к. оно соотносится с основаниями самой системы общественных отношений, поскольку здесь уточнение понятия есть уже вызов порядку. Выстраивание среды «под себя» становится еще более эффективным и в этой эффективности почти неминуемым, когда общественная бюрократия заключает соглашение по интересам и целям с «бюрократией частнохозяйственной» (Вебер), корпоративной, действует с ней в одной связке не только и не столько идейно, сколько на уровне лиц как выразителей конкретных интересов конкретных корпораций[18]. Результативности в этом процессе бюрократии с ее «требующим специального обучения профессиональным трудом, с ее разграничением компетенций, с ее уставами и с иерархически ступенчатыми отношениями подчинения» добавляет то, что Вебер назвал «союзом с мертвой машиной». Если тогда речь шла о машинном промышленном производстве в фордовском духе (где человек оказался частным элементом в системе массового производства), то сейчас за «мертвой машиной» скрываются быстрорастущие цифровые и электронные технологии и производные от них практики[19], одним из основных назначений которых становится контроль за социальной средой и «выбраковка» из нее неугодных (в широком понимании этого слова) по параметрам «написанной программы», в том числе по такому, как включенность в официальные электронные сети. В рамках такой системы человек поставлен в почти безысходное состояние подчиненности, а проблема отчужденности (технологии, создаваемые во имя интересов человека, могут стать его же хозяевами) окажется еще весомее. Альянс этих двух «машин», усиленный государственно-корпоративной спайкой при нивелировке политической сферы (в ее аристотелевском понимании), точнее, при присвоении политических прав отдельными лицами и группами (правящей коалицией) по образцу частной собственности, стремится создать «оболочку той будущей личной зависимости, с которой люди — подобно феллахам в древнеегипетском государстве — вероятно, со временем вынуждены будут бессильно смириться», ведь прочности этой оболочке придаст «прикованность каждого к предприятию…, к классу… и к профессии [и которая] будет лишь нерушимее, если в социальной области, как в барщинных государствах прошлого, «сословная» организация подвластных объединится с бюрократией (что в действительности означает — подчинится ей)» [5. С. 144]. Эти аллюзии Вебера подтверждаются тенденциями, особенно в ряде стран бывшей полупериферии, где не по форме, но по духу точно можно услышать заявления, подобные произнесенному Эмиль Дюбуа-Реймон в 1870 г. в качестве ректора Берлинского университета и президента Прусской Академии наук: «Мы, Берлинский университет, который расположен напротив королевского дворца, самим актом нашего основания являемся интеллектуальными телохранителями (выделено нами — авт.) дома Гогенцоллернов» [17. С. 109]. При бюрократической модели управления так же, как и при NPM происходит выхолащивание политической сущности человека, выведение политической сферы из его кругозора. Он сводится к «клиенту», и все его представления, устремления, действия обусловлены только этой его стороной — кратковременными рыночными стратегиями. Определенное тождество моделей отмечается и в редукции сущностных черт. В «рациональном управлении» основная его характеристика «рациональность» трансформируется в избыточную регламентацию, что делает эту модель бюрократической, и эта же гипертрофированная регламентация замещает собой такой отличительный признак «рыночного госуправления», как «управление по результатам», т. е. здесь модель услуги как результативной деятельности эволюционирует в шаблон услуги как регламентируемой деятельности — процессная эффективность вытесняет эффективность результата. Общие административные стандарты и регламенты, должностные инструкции, ведущие, по мнению бенефициаров и модераторов «процессного подхода», к более эффективному исполнению своих должностных обязанностей теми, на кого они направлены, на практике вырождаются в тот же самый формализм, наиболее негативно проявляющийся в человекоцентричных сферах — образовании и здравоохранении, где модель взаимодействия «человек-человек» определяется этими регламентами напрямую. 4 Инструкция не может быть положена в основу взаимодействия государства и человека. И независимо от того, во что оно будет видоизменяться: в сословное политическое образование или «государство-корпорацию»[20], — пока еще существующее современное государство сопряжено с понятием «гражданин» и этим понятием определяется (даже если и формально). Человек «идет в счет как гражданин» не только через институт равного избирательного права, в котором проявляется единство народа и которое «означает не что иное, как то, что в этом пункте социальной жизни, как, впрочем, и в других пунктах не принимаются во внимание особенности индивида в профессиональной и семейной сферах, равно как и все варианты его материального или социального положения» [4. С. 70], а сейчас уже через само право выбора и более, через практическое воплощение этого выбора, т.е. через то, что позволяет людям быть «народом-хозяином» (Вебер), держать в собственных руках конт-роль над управлением своими делами[21]. Возвращение к гражданину идет по двум направлениям. Первое связано с мотивационно-этическим наполнением «рационального управления» как госмеханизма, который есть производное государства, рассматриваемого через этические категории. Это не «нравственное государство» в гегелевской трактовке, которому соответствует идея органической целостности и связанности его частей, но это движение к тому, что было названо «всепроникающим единством всеобщности и единичности», т.е. разумностью [8. С. 558]. Ею же определяется и госслужба, которая «требует жертвования самостоятельным и случайным удовлетворением субъективных целей и именно этим дает право находить такое удовлетворение в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей, и только в нем» [8. С. 617], в чем и заключается связь между частным и всеобщим интересом, определяющая состоятельность государства. Нацеленностью на внутреннюю прочность государства, на устранение дисфункций «веберовской модели» было обусловлено привнесение в рациональную управленческую модель мотивационно-этических элементов, где разумность сопрягается с нравственностью не через максиму «поступай с другим так же, на что рассчитываешь в отношении себя», а через принцип «не делай другому то, что не желаешь себе». Разница не в цели, а в действиях, к ней направленных. И хотя в такой реконструкции модели «рационального управления» может быть усмотрено идейное сходство с гегелевскими построениями, методологические основания здесь другие. Она определяется тем же самым «методологическим индивидуализмом», что и веберовская классическая концепция, как и другие управленческие модели. Это четко просматривается в таком инструменте по обновлению «веберовской управленческой модели», как «мотивационное управление» или PSM (public service motivation). В его основу было положено допущение о различии природы управленческого труда в частном и государственном секторе и ее мотивационной составляющей, которая определяется в них одинаковыми направлениями, но с различным ценностным содержанием. Здесь выделяется три мотивационных побуждения к труду[22]: рациональное, в котором действия определяются системой утилитарного расчета; нормативное, в котором действия есть производное определенной ценностной системы, приверженцем которой считает себя человек; эмоциональное, в котором действия сопряжены с определенными эмоциональными переживаниями. Основная идея этого инструмента сводилась к тому, что для системы публичного управления предпочтительны люди с ценностным багажом, который определяет их просоциальные поведенческие мотивы. И эти социально-ориентированные мотивации человек лучше сможет реализовать в общественном секторе. Инструментом выявления социально-ориентированных мотиваций стала измерительная шкала Джеймса Перри[23], имеющая четыре элемента: интерес к госслужбе: выявляющие утверждения могут быть такими, как «участие в деятельности, направленной на решение социальных проблем — важное дело», «служение обществу наполняет работу смыслом — это важно для меня»; приверженность общественным ценностям/ гражданскому долгу: через утверждения вроде «осмысленная общественная работа очень важна для меня», «я бескорыстно помогаю делами моему сообществу» и т.п. определяется готовность работать на благо сообщества; сочувствие: здесь уровень социальной отзывчивости и сопереживания проявляется через такие утверждения, как «мне сложно сдержать чувства, когда я вижу людей в беде», «каждый день в жизни напоминает мне о том, насколько люди зависят друг от друга» и прочее; жертвенность: готовность поступаться частными интересами ради общественных раскрывается через «я чувствую, что люди должны отдавать обществу больше, чем получают от него», «работа ради граждан дает мне чувство удовлетворения» и т.д. [11. С. 217-219]. Этическое обновление модели «рационального управления» основывается на закреплении и развитии мотивов общественного служения через морально поощряемые практики: внешняя открытость, корректное поведение по отношению к гражданам и сотрудникам, в целом альтруистическое поведение агентов управленческой системы и т.п. Инструментами стимулирования этого служат официальное признание заслуг, награда, профессиональный рост, обусловленный этической приверженностью, следование этическим кодексам и стандартам. Однако эти же этические кодексы и стандарты как выражение так называемой корпоративной морали опосредованно указывают на эрозию моральных требований в целом в социальной системе, т.к. эти требования лишаются одной из главных своих характеристик — всеобщности их применения (иначе речь должна идти не о кодексах, а мировоззренческий ценностях). Сведение морали как института социальной системы к всевозможным этикам, ее «специализация» в тех или иных границах, чаще профессиональных, делают общественную ткань разреженной, а «всепроникающее единство всеобщности и единичности» имитационным. К тому же, скрывая личную заинтересованность под «лицемерным благочестием» по Бурдье, т.е. создавая видимость приверженности тем или иным нормам добродетельного поведения, «единичность» может наилучшим способом реализовать свой частный интерес[24]. «Профессиональная закольцованность» моральных норм, выраженная в различных этических кодексах и стандартах, делает эти механизмы внедрения морали формальными, созданными по принципу «написали и забыли», тем более, когда эти практики носят эпигонский характер. Второе направление, где зоной интересов становятся взаимоотношения человека и власти (уже ее управленческих агентов), исходит из кооперационного взаимодействия государства и гражданина. Здесь речь идет не о делегировании управленческих полномочий и не о восприятии государства, расширяющем свои границы через включение в его поле общественных структур и организаций, а о «приглашении» к участию в управлении, вовлечении в него, о признании за социальными структурами и гражданами права на участие в этом процессе (в этом признании отчасти и заключается возвращение человеку гражданства)[25]. Через это признание государство рассматривается не как распорядительная структура и не как обособленное образование, а как медиатор процесса, посредник, практико-ориентированный характер управленческого механизма которого выражается в схеме «участник — участник», «субъект — субъект». Такое государство как «государство участия» во взаимодействии с общественной сферой ориентируется на концепцию общественно-государственного управления GG (good governance), которой если не тождественна, то тесно с ней связана сетевая[26] управленческая модель, в бентамовском духе определяемая через принцип «живи и давай жить другому», «поступай с другим так же, на что рассчитываешь в отношении себя». Концептуально, в структуре «субъект-субъект» эта модель управления воспроизводит имманентную черту рыночного взаимодействия как связи через систему обмена самостоятельных и специализированных производителей, в данном случае обладателей тех или иных ресурсов, которые, впрочем, тоже «производятся». Этот обмен предполагает наличие доверия. Перспектива его обесценивания в лучшем случае купирует, в худшем выводит в серую зону (как раз с этим связано то, о чем Бурдье говорил как о «лицемерном благочестии», что тождественно лукавой конструктивности) практики, выстроенные на принципе «взять больше, дать меньше», т.е. воспользоваться неосведомленностью, чрезвычайной необходимостью совершить сделку или особой потребностью в чем-либо другой стороны. Здесь доверие совпадает с кредитом, синонимично ему и в этом смысле выступает политико-экономической аттестацией вступающих в кооперационное взаимодействие сторон. Его соотнесенность с кредитом в приложении к человеку становится в известной степени критерием его «кооперационной добродетельности» (по франклиновской мысли о человеке, достойном доверия, как человеке, заслуживающем кредита) [21. С. 240]. Взаимодействие на основе доверия снимает проблемы «информационной ассиметрии» и оппортунистического поведения, что облегчает согласование интересов и активизирует информационные обмены, тем самым уменьшая неопределенность среды; снижает транзакционные издержки. Последние выше там, где взаимодействие происходит лишь в рамках системы формальных правил, и где эти правила нужно «постоянно вырабатывать, согласовывать, отстаивать в суде, а потом обеспечивать их соблюдение, в том числе и с помощью… принуждения» [25. С. 136]. Все эти правовые приемы (а еще легионы охранников и контролеров, камеры, заборы, всевозможные системы регистрации и т.п.) становятся маркером, указывающим на преобладание в обществе недоверия, и равносильны введению на все виды деятельности дополнительного налога, который тем выше, чем ниже сотрудничество на основе общих ценностей, названное Дюркгеймом «органической солидарностью». Конечно, в структуре «субъект-субъект» «органическая солидарность» значительного выражения не получает, но взаимодействие в ней обусловлено неотъемлемыми характеристиками негосударственной стороны в этой схеме — гражданского общества — политическим равенством, социальной независимостью, экономической самостоятельностью, которые отсылают не только к теории социального происхождения гражданского общества (где оно есть результат развития социально-экономических процессов), но также к либеральной, и демократической (где, упрощая, акцент делается на самоорганизующихся, независимых гражданских ассоциациях). Именно на упомянутых качествах основывается модель «хорошего управления», точнее, «правления» (GG), в которой появление дополнительной коннотации вызвано замещением понятия «управление» как системы подчинительных связей «правлением» в значении «определение направления, хода движения», что предполагает не только нивелировку коммуникации по принципу «главный-зависимый», но и признание необходимости для целеполагания связей с более широкой социальной средой. Нацеленность на широкую коммуникацию есть признание усложнения среды, на которую направлено управленческое воздействие. Ее есложнение, расслаивание на множество функциональных и иных слоев (а с этим связаны и проблемы управленческой эффективности, и в целом легитимности социально-политической системы) увеличивает потребность в регулировке взаимодействия этих слоев и с этими слоями. Это подразумевает не «цементирование» вертикально-линейной схемы управления, а ее диффузию в горизонтальных направлениях. Эта управленческая диффузия не отменяет того, что управление обществом осуществляется в интересах социальных сил, обладающих властью, но указывает на то, что интересы разных, даже и слабо интегрированных слоев и групп должны быть учтены для управленческой устойчивости. Подобная диффузия говорит о том, что в классическую (вертикальную) управленческую схему добавляются новые механизмы, но сама эта схема ими не отменяется, а приобретает характер более опосредованного воздействия через применение коммуникативных, регулятивных, финансовых и других инструментов влияния на участников горизонтальных (сетевых) связей. В такой системе связей государство и выступает посредником, который свою медиаторную согласующую роль может исполнять только при наличии властных полномочий, возможности их реализации и принятия такого положения со стороны тех, на кого они направлены. От этих властных полномочий зависит и эффективность взаимодействия участников горизонтальных связей, т.к. со стороны гражданского общества им не хватает возможностей для самоорганизации и представлении себя как коллективного субъекта, а для государства самоорганизация есть родовой признак. Дополнительного веса государству в качестве посредника (морального авторитета) придает система разделенной ответственности, т.к. наделение участника взаимодействия ответственностью есть одновременно и признание за ним субъектности. Подобное признание в модели «гражданско-государственного управления» выражается прежде всего через подключение общественных структур к принятию управленческих и иных решений с использованием механизмов «общественного слушания» (как нахождения общественного консенсуса по тому или иному вопросу), «экспертного совета», «общественного совета» и т.п. Здесь важным становится установление, поддержание и развитие общественно-государственных контактов, выстраивание этой практики на постоянной и реальной (не имитационной) основе, нацеленность на устойчивый характер таких отношение и на определенную открытость государственных управленческих агентов общественной среде. Последняя приобретает даже более значимый характер, поскольку нивелирует статусную оформленность участников взаимодействия со стороны государства, тем самым переводя это взаимодействие в кооперационные отношения, где важны связи, влияние, знания, позиции, — все, что составляет ресурсы сторон и обмен чем становится основанием управленческого процесса, его технологической составляющей. Эта открытость добавляет государству легитимности, поскольку так же предполагает субъектность за гражданско-общественной стороной кооперационного взаимодействия, а в системе обмена признание субъектности обменивается на признание легитимности (точнее, на увеличение ее степени), тем самым частично снимая проблему ее девальвирования как одного из признаков управленческой несостоятельности, и делая отношения сторон взаимозависимыми. Эта взаимозависимость возвращает одной из сторон возможность держать в руках контроль над управлением своими делами, т.е. позволяет людям быть «народом-хозяином», о чем говорил Вебер, другой –существенно понизить гипертрофированность государства, удаленность от отдельного человека и его интересов, на что как на изъяны в деле социализации человека указывал, например, Дюркгейм. Вопрос только в том, чтобы указанные практики имели действительный и ценностно-мотивированный, а не имитационный по принципу соответствия цивилизационной (глобальной) управленческой моде характер (выступали маркирующим «посланием» глобальному принципалу — «я свой», а с его стороны носили характер «мягкой силы», опосредованного влияния). 5 То, что имитационный характер подобных практик возможен, показывает их чаще формальное включение в систему гражданско-государственного взаимодействия стран-импортеров управленческих модельно-институциональных идей. Здесь наиболее распространенный механизм организации диалога власти и гражданских структур — общественный совет — чаще выстраивается с ориентацией не на партнерские, а на патерналистские отношения с органами управления, что девальвирует саму идею подобного института. Между тем, если общественные советы представляют управляемые структуры, то в них нет никакого смысла. Общественным советам предлагается «от имени соответствующего органа власти работать с гражданами [курсив наш — авт.], а не от лица граждан осуществлять контроль за деятельностью власти и совместное обсуждение проблем, с которыми эти органы сталкиваются» [9. С. 109], т.е. содержательно они выставляются в виде дополнительной «управленческой подпорки», особенно когда сами представители общественных советов воспринимают себя как «мирских челобитчиков» [10. С. 180-201]. Этому способствует не только нацеленность на устойчивое воспроизводство в управленческой среде вертикально выстроенной структуры коммуникации, основанной на отдаче распоряжений, что делает саму эту среду гомогенной по форме управленческих реакций, но и рекомендательный характер правовых положений, определяющих деятельность этого института [9. С. 96-117]. Все это можно было бы объяснить проблемами адаптирования, если бы подобный институт носил полностью заимствованный характер, но он вполне соответствует коренной административной практике, о чем говорит Кэтрин Оуэн[27], обоснованно указывая, что система общественных советов и общественного контроля неразрывно связана с советской управленческой традицией (в которой она была определенным ответом на расширение функций государства и в целом рост сложности подлежащих решению проблем). Практика взаимодействия гражданских и государственных структур через те или иные организационные формы, будучи общей тенденцией, несет на себе черты сложившейся политической культуры. Для «английского управленческого процесса», нацеленного на компромисс, совещательно-консультативные органы служат механизмом его поиска и уменьшения риска при принятии решений в неопределенной среде. В континентальной («французской») управленческой традиции механизмы общественно-государственного взаимодействия нацелены на взаимное информирование. Учет мнения внешней (экспертной) стороны проходит по формуле «принято к сведению», «претензии» на большую включенность в административный процесс отклика не получают. И для континентальной, и для атлантической (больше США) системы общественно-государственной координации характерна активность организованных интересов (лоббизм). Если в США участие этих интересов «традиционно вызывает настороженность (и его стремятся ограничивать введением специальных процедур), то в Европейском союзе вовлечение заинтересованных сторон в экспертные группы является одним из способов преодоления дефицита демократической легитимности» [7. С. 104-106]. Дополнительное напряжение в модель «общественно-государственного управления» вносит не только то, что эксперты могут отстаивать ангажированную точку зрения, которая ставит под сомнение объективность и достоверность высказанных идей и мнений, что для проверки требует контрэкспертизной оценки, т.е. дополнительно усложняет и растягивает процесс принятия решений, но и напряжение, вызванное социально-психологическими особенностями коллективных решений. Здесь наблюдается явление, названное «групповой поляризацией», т.е. присущей групповому обсуждению тенденцией усиливать изначальные мнения членов группы, которая развивается по двум направлениям: информационное влияние (где возникающий при коллективном обсуждении определенный набор идей будет почти всегда отражать доминирующую точку зрения, т.е. влияние как результат принятия доказательств) и нормативное влияние (производное от потребности быть принятым и одобренным другими — отсылка к общественной сущности человека: человека лучше убеждают те, с кем он себя идентифицирует). Более того, групповая дискуссия может заканчиваться «сдвигом к риску», т.к. при таком процессе принятия решений усиливается изначально доминирующая, но не всегда верная точка зрения. «Сдвиг к риску» может идти по восходящей через действие так называемого огруппленного мышления или «феномена Джаниса[28]», показывающего, что сам процесс принятия решений может быть подвержен серьезным недостаткам, которые есть результат определенной изоляции группы от альтернативных идей и мнений, возможное появление которых будет игнорироваться или подавляться авторитарным лидерством (сам этот стиль будет указывать на то, какое решение будет приветствоваться), а также сплоченности группы как следствия взаимной благосклонности — группы стремятся к единообразию[29]. Одним из механизмов преодоления подобной дисфункции становится социальное или демократическое лидерство как атрибут «партисипативного управления» (управления через участие). Подобное лидерство характеризуется энергичностью, общительностью, последовательностью, умением договариваться, уверенностью в себе, т.е. тем, что ведет к обстановке свободной дискуссии, при которой, как отметил когда-то идейный последователь Бентама Д. С. Милль, люди более всего расположены правильно решать вопросы. Представления о человеке и государстве, выраженные в бинарной системе координат, обусловленные механизмами рационального познания, нацеленностью на объяснение причинно-следственных связей тех или иных явлений и процессов, на выявление первооснов, как считается, стали прологом к институциональному подходу, где человек и государство рассматриваются через оптику «нисхождения от предельных понятий», т.е. движения в их познании от максимальной степени абстрагирования к детализации — разложению на составные части. С этим можно и нужно согласиться, но это будет взгляд с одной стороны. Уместнее дополнительно говорить о «горизонтальной» перспективе во взгляде на человека и государство, которая выравнивает их позиции. Из этого выравнивания родилась и сама идея общественного договора. Ведь договариваться могут равные (хотя бы в своей свободе договориться) стороны. И в системе общественного договора эти стороны (в данном случае, человек или, шире, гражданское общество и государство) становятся взаимозависимыми и взаимообусловленными. «Горизонтальная» перспектива и делает эту взаимозависимость предметом исследования, «приземляя» представления о человеке и государстве через их «разложение» на составные части, снимая с одного в социально-политическом смысле сегрегацию сословностью, конфессиональностью и проч., а с другого — трансцендентную завесу, в результате чего государство начинает рассматриваться через понятия «учреждение», «организация», «аппарат», «функция». Такое выравнивание, «приземление», т.е. критически-объективный взгляд вносит во взаимодействие этих сторон (уже́ социальных акторов) ценностную напряженность и производную от нее социальную подвижность и активность, которые определяются ценностями свободы, социального равенства, политической конкуренции, социального порядка и эффективности функционирования. Порядок и эффективность более других сопрягаются с управленческой деятельностью государства как с обеспечением реализации его постоянных функций. Здесь «горизонтальная» перспектива во взгляде на человека ведет к его определению через понятия «клиент», «гражданин», «партнер», «экономический человек», «общественный человек» и т.п., выделению по канонам нововременной традиции первоосновы идеального типа, которая определяет все его мотивы. Понимание государства в границах такой перспективы эволюционирует от гоббсовской машинной конструкции с антопоморфными чертами к «учреждению», «аппарату», где управление рассматривается как максимально рационализированный процесс. О такой пусть и не прямой, но опосредованной связи говорил и сам Вебер, когда указывал на абсолютистские европейские государства как источник управленческой системы, созданной немцами, которые (абсолютистские государства) доктринальное обоснование получили в гоббсовских социально-политических идеях. Модель «рыночного госуправления», сопряженная с понятиями «клиент» и «сервисное государство», восходит к локковской либеральной экономической доктрине и вдохновляется лозунгом «больше бизнеса в администрации» и идеями лессиферизма, — правда, в их позитивном толковании, в котором централизованный контроль купируется развитыми самосознанием, ответственностью и самостоятельностью. Эти же качества становятся определяющими для человека (шире гражданского общества) как стороны-партнера в модели «общественно-государственного управления», в которой государство выступает в роли медиатора не только по согласованию интересов разных социальных акторов, но и в поиске равновесия между частными интересами и общественным благом, в которым это равновесие определяется кооперационным взаимодействием по принципу «живи и давай жить другому». Описанная сопряженность очевидна. Только здесь управленческую модель нужно воспринимать больше как инструмент взаимодействия: поскольку управленческий архетип остается вертикально-линейным, такой же неизменной остается и природа государства, в которой соединяются не только управление, но и властвование. С последним связано то, через оптику какого режима и какой ценностно-мировоззренческой основы будут смотреть на управление или, у́же, на инструменты его реализации. Популярные в управленческом дискурсе характеристики «неопределенность» и «турбулентность», применяемые для описания внешней среды, требуют для своего нивелирования управленческих инструментов в духе мертоновского «органического управления», когда иерархия указаний, разделение полномочий, формальное определение обязанностей, следование инструкциям отходят на второй план, затеняются инициативным, ответственным, кооперационным, основанным на принципе взаимности взаимодействием, что сразу же возвращает к вопросу о политическом режиме, мировоззренческих основах существования общества и шире, к вопросу о человеке. И здесь уже идет речь не о нисхождении от предельных понятий, а о восхождении к ним и даже, более того, о восхождении к кантовскому «Имей мужество думать самостоятельно». Литература 1. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3.
[1] Бруннер Карл – (1916-1989 гг.) – швейцарский и американский экономист, представитель школы монетаризма. В Цюрихском университете получил докторскую степень (1943 г.). С 1949 г. преподавал в США, в Чикагском, Калифорнийском университетах. В 70-80-х гг. много работал в европейских университетах: Констанцском (Германия), Бернском (Швейцария). Рочестерский университет (США, штат Нью-Йорк) с должностью профессора экономики стал для Бруннера итоговой точкой профессионального пути. Разработка концепции REMM (совместно с Уильямом Меклингом) позволяет назвать учёного и социальным философом.
[2] Этот же принцип стал основанием для так называемого либерального «символа веры», который выражается через ценности личной свободы, активную самодеятельность человека, минимизацию роли государства, а значит, его инструментализацию.
[3] Показательны здесь рассуждения Людвига фон Мизеса (истового приверженца как экономического, так и политического либерализма) о заимствовании инструментов бизнес-сектора: «Простой гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы не перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе? Такая критика, однако, неразумна. Она неправильно истолковывает свойства государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами и недостатками управления административными учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение – это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться какими-либо экономическими расчётами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил». [17. С. 70-71].
[4] Само понятие «эффективность определяется здесь в рамках организационно-экономического подхода через соотношение затрат (госрасходов) и результатов (общественных благ). Государство при этом подходе рассматривается как система организаций в процессе их целедостижения, и насколько успешнее целедостижение, настолько эффективнее государство. Применительно к госуправлению эффективность сопрягается с бюджетными характеристиками реализации тех или иных программ организациями общественного сектора. В рамках концепции госуправления на рыночных принципах ключевыми показателями эффективности выступают: ориентация на достижение результатов, а не на процессы; необходимость внедрения конкурентного механизма в госзаказ; распространение «квазирыночных» и «квазидоговорных» отношений между организациями; гибкость и инновационный подход как главные принципы деятельности организаций общественного сектора [24].
[5] В математике под термином оптимизация понимается выбор лучшего варианта, но на практике в трактовке заинтересованных лиц, особенно в странах - импортерах модели «рыночного управления», он сводится к сокращению, укрупнению и ликвидации учреждений.
[6] Сторонники этой аксиомы подобие частного и государственного секторов видят в подверженности влиянию одинаковых ограничивающих и побуждающих экономических факторов. Некоторые заходят в идеях приватизации общественного сектора, так далеко, «что пытаются доказать, что деятельность … всех государственных секторов …уже готова для перевода в частный сектор. Поэтому получается, что доверие той или иной функции государственному или частному сектору должно осуществляться … на основе экономических критериев. Ключевым … в таком случае становится … вопрос о том, какой сектор выполняет функцию более эффективно и экономично. По важности и представляемому ими интересу проблемы юридического статуса или организационной структуры считаются второстепенными» [18. С. 611].
[7] Идеологи введения принципов сервисного государства из стран бывшей полупериферии так обосновывали необходимость подобных преобразований: «Надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуги для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь…Требуется также осуществить революцию в российском праве, …включая в континентальную правовую систему элементы англосаксонского права, …допуская возможность предоставления бюджетных услуг не государственной сетью учреждений, а рыночными институтами, …допуская… конкуренцию этих двух разных организационных систем …Надо смириться с тем, что государство отступит из некоторых сфер государственной жизни, а его суверенитет будут переживать испытания …в силу того, что рынок публичных услуг будет постепенно интернационализироваться» [13].
[8] Считается, что «Экономикс» в изложении Дж. Хикса и П. Самуэльсона стал сводом знания об «экономическом человеке». Систематизация проводилась на основе положений, разработанных в австрийской экономической школе и под воздействием идей «маржиналистской революции», по которым экономические явления исследовались с точки зрения максимизирующего собственное удовлетворение частного либо организационно оформленного субъекта. Для «экономического человека» свойственны рациональность; эгоцентризм; стремление к выбору между благами и ресурсами через формулу максимальности, конечной целью которого (выбора) становится интерес, измеряемый в координатах «издержки — выгоды».
[9] Не углубляясь в тему историко-культурных управленческих архетипов, в качестве примера предпосылок к «скромному» государству в странах Скандинавии можно указать на то, что здесь не получили большого распространения личная зависимость крестьян и барщина, а, например, Норвегия их вообще не знала.
[10] Мои Рональд (Мо Рональд К./ Moy (Moe) Ronald C.) — научный сотрудник Исследовательской службы Конгресса США. Специализируется на исследованиях по публичному праву и госуправлению.
[11] Поланьи Карл Поль - (1886-1964 гг.) – венгерский экономист, историк экономики, социальный и политический философ, один из основоположников экономической антропологии. Окончил Будапештский университет. Доктор философии и права. В 1933 г. эмигрировал в Англию, где читал лекции в Лондонском и Оксфордском университетах. С 1940 г. жил в США. С 1947 по 1953 гг. преподавал в Колумбийском университете, обосновавшись с 1950 г. в Канаде, т.к. жене из-за коммунистических убеждений въезд в США был запрещен. В 1963 г. прочитал курс лекций в АН социалистической Венгрии.
[12] Под этим лозунгом работала Комиссия по преобразованию государственного управления вице-президента США Альберта Гора, вдохновляемая идеями, изложенными в работе Д. Осборна и Т. Геблера «Реорганизация управления», ставшей апологетическим манифестом NPM, «истинность» выводов которого дополнительно подтверждалась «бюрократической несистемностью» авторов (Осборн – бывший менеджер городского уровня, Геблер – журналист).
[13] «С точки зрения социальной науки, современное государство является таким же «предприятием», как фабрика; это как раз и составляет его исторически специфическую черту. И отношения господства в рамках предприятия тоже одинаково обусловлены и здесь, и там» [5]8.
[14] Вебер по этому поводу писал, что «немец за границей, когда он вылезает из привычной раковины бюрократической опеки, как правило, теряет всякий самоконтроль и всякое чувство безопасности, — следствие того, что дома он привык ощущать себя исключительно объектом, но никак не носителем собственного жизнеустройства» [5. С. 296].
[15] Мизес Людвиг фон – (1881-1973 гг.) – австрийско-американский экономист, социолог, сторонник невмешательства государства в экономику. В 1906 г. окончил Венский университет. В 1926 г. основал Австрийский институт экономических исследований. В 1940 г. эмигрировал в США. Длительное время был профессором экономической теории Нью-Йоркского университета. Автор ряда книг, в том числе работы «Бюрократия», первоначально опубликованной издательством Йельского университета в 1944 г.
[16] Петражицкий Лев Иосифович – (1867-1931 гг.) – российско-польский учёный правовед, философ права, депутат I Государственной думы от кадетов. Создатель психологической теории происхождения права и государства.
[17] В качестве примера можно привести опрос ФОМ (Фонд общественного мнения) декабря 2020 г., который вызвал театральную обиду у известного информационного интерпретатора. 61% респондентов назвал работу чиновников в России плохой. 74% опрошенных считают, чтоотношение россиян к чиновникам отрицательное, и только 14% думают иначе. В то же время 69% опрошенных назвали госслужбу престижной, а более трети хотели бы видеть на госслужбе своих детей. Эксперты высказали уверенность, что для власти такие ответы не несут никакого риска, а сама госслужба при этом остается вполне престижной.
[18] И здесь речь не только о том, что многие политико-административные назначенцы высшего и не очень яруса выступают «доверенными лицами» бизнес-структур, но и в том (почти об обратной ситуации), о чем говорил Мизес: «Бывшие правительственные чиновники, помощники и советники министров считались наиболее удачными кандидатурами на руководящие должности в корпорациях … Для них основным предметом заботы были правительственные контракты, более действенная тарифная защита и другие привилегии, предоставляемые государством. И они платили за такие льготы взносами в партийные фонды и фонды государственной пропаганды, назначая на руководящие должности людей, угодных властям» [17. С. 96].
[19] Цифровые и электронные технологии напрямую связаны с «обществом сетевых структур», которое Мануэль Кастельс определил как новый социальный порядок, воспринимаемый большинство людей «как метасоциальный беспорядок, как автоматизированная произвольная последовательность событий, следующая неконтролируемой логике рынка, технологий, геополитических факторов или биологической детерминанты» [12. С. 504].
[20] Тенденция движения в этом направлении была видна ещё в начале XX в.: «сегодня капитализм и бюрократия обрели друг друга и крепко друг с другом срослись» [5. С. 131]. Собственно говоря, как и тенденция к выстраиванию нового сословного государства, обусловленная тем, что было выражено в тезисе М. Оссовской о постепенном слиянии образцов (в широком смысле слова) победившего и побежденного (прежде привилегированного) класса (слоя, группы), причем образцы побежденного класса сохраняют для победителей свою привлекательность, особенно когда речь идет об удержании достигнутого положения, а значит, существующего порядка [5. С. 428-458].
[21] Эти веберовские утверждения подобны тому, о чём говорил Джузеппе Мадзини, отмечая, что в признании чьих-либо прав нет никакого смысла, если люди не имеют реальной возможности воспользоваться своими правами и реализовать их [15].
[22] А.С. Калгин из первоисточника даёт следующую расшифровку этих мотивов: «Рациональные мотивы входят в действия, основанные на максимизации полезности индивидом. Нормативные мотивы относятся к действиям, проистекающим из стремления соответствовать нормам. Аффективные мотивы относятся к тем побудительным механизмам поведения, которые проистекают из эмоционального ответа на социальные условия» [11. С. 218].
[23] Перри Джеймс Л. – (род. 1948) — профессор Индианского университета США. Научный сотрудник Национальной академии государственного управления. Главный редактор Журнала по вопросам образования в сфере государственной политики (1998-2000). Соредактор Азиатско-Тихоокеанского журнала госуправления (2012-2017). Лауреат премии «Рутледж» Международного исследовательского общества госуправления за выдающийся вклад в исследования в области госуправления (2018).
[24] Почти по этому поводу Гордон Таллок заметил, что в бюрократических иерархиях неизбежен негативный отбор и «общий моральный уровень тех бюрократов, которые достигли вершин иерархии, в целом должен быть достаточно низким» [11].
[25] Более того, такое признание есть одновременно и апелляция к социально-психологической потребности в признании, т.к. «каждый стремиться к тому, - пишет Фукуяма, - чтобы его достоинство было признано (то есть оценено надлежащим образом) другими людьми. Эта потребность, безусловно, столь глубока и фундаментальна, что является одной из главных сил всего исторического процесса» [25. С. 128].
[26] Под сетью, несколько упрощая, понимается сообщество индивидуальных, групповых, общественных, государственных и иных субъектов, вовлеченных в кооперационное взаимодействие по разработке и реализации тех или иных решений.
[27] Оуэн Кэтрин – доцент кафедры международных отношений факультета гуманитарных и социальных наук Корнуоллского университета в Эксетере. Сфера научных интересов: коллективное управление с акцентом на практику России и Китая; деятельность России и Китая в Центральной Азии; деколониальные и незападные подходы к производству знаний в области международных отношений. Сотрудничала с Санкт-Петербургским филиалом Российской академии народного хозяйства и государственной службы (2018 г.). С 2023 по 2025 годы была приглашённым профессором в Институте международных и региональных исследований Университета Цинхуа в Пекине.
[28] Джанис Ирвин Лестер – (1918-1990 гг.) – американский психолог-исследователь, большая часть научной жизни которого была связана с Йельским университетом. В 1986 г. был назначен почётным адъюнкт-профессором Калифорнийского университета в Беркли. Получил известность своей теорией «группового мышления», описывающей систематические ошибки, совершаемые группой при принятии коллективных решений. В 1981 г. получил награду Американской психологической ассоциации за выдающийся вклад в науку. В 1991 г. (посмертно) был удостоен награды Общества экспериментальной социальной психологии за выдающиеся научные достижения.
[29] Этот феномен описывается рядом черт-симптомов: иллюзия неуязвимости – подверженность излишнему оптимизму; гипертрофированная вера в нравственность группы – убеждённость в безусловной нравственности членов группы ведёт к пренебрежению моральными аспектами обсуждаемых проблем; рационализация – оправдание своих решений и игнорирование трудностей через индульгенцию коллективностью; стереотипные представления об оппонентах – либо они недостаточно умны, либо злонамеренны, чтобы договариваться с ними или ожидать от них ответных действий; давление конформизма – остракизм тех, кто подвергает сомнению представления и планы группы; самоцензура – купирование сомнений, поскольку они доставляют дискомфорт и разрушают групповой консенсус; иллюзия единодушия – самоцензура и мнимый консенсус создают подобную иллюзию; «поглощение» информации – сепарация информации и восприятие тех данных, которые не ставят под вопрос эффективность и нравственность принимаемых решений [16. С. 333-381].
комментарии - 0
Мой комментарий
|
Подписка
|
